Připomínky k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti se sjednocením výplaty nepojistných sociálních dávek
Úvod
Předložený „návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti se sjednocením výplaty nepojistných sociálních dávek“ obsahuje kromě změn plynoucích ze záměru organizačně sjednotit výplatu nepojistných sociálních dávek také velice závažné změny v podmínkách poskytování mnoha druhů dávek, změny ve výši poskytovaných dávek a další ustanovení měnící dotčené zákony bez souvislosti se změnou organizace výplaty dávek. Návrh směřuje k zneužití zákonů upravujících sociální politiku pro účely rozpočtové konsolidace, proto je nepřijatelný jako celek. Nejzávažnější dopady jsme identifikovali v návrhu změn zákona o pomoci v hmotné nouzi a změn zákona o sociálních službách. Zákon o sociálních službách kvalifikovaně oponují jiné organizace (s kritikou z jejich strany souhlasíme), naše připomínky se proto omezují na část, která se týká změn zákona o pomoci v hmotné nouzi (první část návrhu).
V návrhu změn zákona o pomoci v hmotné nouzi se jedná zejména o následující problémy:
A. Další restrikce v podmínkách poskytování pomoci v hmotné nouzi, ve výši poskytovaných dávek, zavedení časového limitu na poskytování doplatku na bydlení a zavádění problematických institutů (institut bydliště, institut prohlášení osoby, že se neobejde bez pomoci)
B. Rozšíření veřejné služby na další skupiny osob.
A. Připomínky k prvnímu problému – restrikce v poskytování dávek
1. Částka živobytí osoby a společně posuzovaných osob a výše poskytovaných prostředků
Životní minimum je definováno v zákoně jako minimální společensky uznaná hranice peněžních příjmů k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb. V současné době činí měsíční životní minimum pro jednotlivce 3 126, Kč, pro první dospělou osobu v domácnosti 2 880,- Kč, pro druhou a další dospělou osobu v domácnosti 2 600,-. Pro nezaopatřené dítě ve věku do 6 let je to částka 1 600,-Kč, pro dítě ve věku 6 – 15 let jde o částku 1 960,- Kč a pro nezaopatřené dítě ve věku 15 – 26 let je to částka 2 250,- Kč.
Částka živobytí však obvykle nedosahuje ani životního minima a v mnoha situacích se omezuje na existenční minimum, jež je minimální hranicí peněžních příjmů, která se považuje za nezbytnou k zajištění výživy a ostatních základních životních potřeb na úrovni umožňující přežití. V současné době činí měsíčně 2 020,- Kč.
Návrh obsahuje novou úpravu výše částky živobytí v bodě 28.
Již na první pohled je patrné, že dochází k znepřehlednění celého systému, takže občan nebude vědět, nač má nárok. Tím se pro občany ztrácí spojitost mezi chováním a jeho právními důsledky a zaniká tak základní předpoklad účinné a legitimní právní regulace (stejnou nepřehledností trpěla i další ustanovení zákona po změnách podle návrhu). Navíc se v bodě 28 uměle konstruují nové důvody ke snížení částky živobytí na úroveň existenčního minima (nové znění § 24 odstavce 2).
V dalších bodech návrh směřuje k vypuštění úhrady nákladů na základní vybavení domácnosti (bod 2), vznáší požadavky na rychlejší prodej movitého majetku (bod 19), zpřísňuje podmínky pro uznání snahy o zvýšení příjmu vlastní prací a snižuje bonifikaci za vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání a za snahu o využití dalších možností zvýšení příjmu vlastní prací (bod 21).
Tato ustanovení omezují výši poskytovaných dávek. V důvodové zprávě se v jiné souvislosti výstižně konstatuje, že situace osob v hmotné nouzi je stále komplikovanější. K tomu přispívá krize na trhu práce, výrazný nepoměr počtu osob bez zaměstnání a počtu volných pracovních míst, omezení dávek poskytovaných jinými systémy, dlouhodobé dopady několik let trvající restriktivní sociální politiky, zejména ústavně nekonformního zastavení valorizací dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi a také nesrozumitelná podoba zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Za těchto okolností je další redukce dávek cestou k prohloubení a rozšíření existujících sociálních problémů a jak ukazuje vývoj posledních let v ČR a zahraniční, jmenovitě slovenské zkušenosti, jako následek by vznikly početné vrstvy sociálně vyloučených osob
2. Stanovení restriktivní podmínky tzv. bydliště na území České republiky (body 9, 10 a 11) pro nárok na příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení.
V České republice vinou nedostatečné sociální sítě existuje rozsáhlá skupina osob bez bydliště, které se nacházejí zpravidla v situaci sociální potřebnosti. Již dnešní úprava bezdůvodně znemožňuje čerpat dávky na podporu bydlení osobám bez trvalého pobytu, i když jde o státní občany. Stanovení dalších omezení znamená vyloučení dalších skupin z poskytování nejzákladnější pomoci.
Nárok na pomoc by měl být přiznán bez dalšího všem českým občanům, pokud jinak splňují podmínky zákona a nemají nárok na dávky v zahraničí.
3. Neuznání prohlášení žadatele jako prostředku k prokázání potřebných skutečností (bod 15).
Je věcí úřadu, jak v řízení o stanovení okruhu společně posuzovaných osob vyhodnotí podklady a jaké prostředky považuje za dostatečné k zjištění skutkového stavu. Neexistuje důvod z obecných zásad úředního řízení vyčleňovat jeden důkazní prostředek a ten označovat za samostatně nedostatečný k prokázání určitých skutečností, protože v některých situacích dostačovat může a v jiných případech se s tímto prostředkem stejně nelze spokojit.
4. Donucení rodičů využívat pro vlastní potřeby majetek nezletilých dětí. (bod 32).
Toto ustanovení by nutilo rodiče zneužívat pro vlastní potřebu majetek nezletilých dětí, což odporuje obecným zásadám morálky a narušuje rodinné vztahy, navíc by došlo ke kolizi s ustanoveními občanského a rodinného práva, která právě takovému jednání rodičů vůči nezletilým zamezují.
5. Požadavek na prohlášení žadatele, že se neobejde bez pomoci (bod 72).
Přiznání dávky pomoci v hmotné nouzi předchází přísné testování příjmu a majetku žadatele o dávku i společně posuzovaných osob a jakékoli prohlášení tohoto druhu nepřidává nic k zjištěným skutečnostem.
6. O způsobu výplaty dávek v hmotné nouzi má rozhodovat krajská pobočka úřadu práce.
Toto ustanovení je pro občany hmotné nouzi diskriminační, neboť příjemci jiných sociálních dávek se mohou svobodně rozhodnout, jakou formou jim bude dávka vyplacena. Současné vyplácení dávek v hmotné nouzi prostřednictvím poukázek označil ochránce lidských práv za protiústavní, neboť poukázky není možné použít ve všech obchodech, u lékaře apod.
7. Pokud má dojít ke zvýšení nebo snížení opakující se dávky o částku nižší než 50 Kč, nemění se výše dosud vyplácené dávky (bod 48).
Do konce roku 2008 měl stát povinnost valorizovat dávky v hmotné nouzi, pokud meziroční inflace přesáhla 1 %. Valorizace dávek byla nevýznamná, většinou nedosahovala zmíněných 50,- Kč. Mohlo by se stát, že životní minimum se zvýší, ale kvůli tomuto ustanovení by příjemci dostávali stejnou částku jako před valorizací.
8. Stanovuje se časové omezení vyplácení doplatku na bydlení (bod 41).
Dle nového zákona by podmínkou nároku na doplatek na bydlení bylo získání nároku na příspěvek na živobytí. Doplatek na bydlení by se poskytoval nejdéle na dobu 60 měsíců během posledních 10 let, přičemž doby pobírání se v období těchto 10 let sčítají. Toto ustanovení znamená, že po uplynutí příslušných období bude občan bez nároku na jakoukoli podporu bydlení, protože souběžně se navrhuje časově omezit také poskytování příspěvku na bydlení. Stát tedy svou politikou zamýšlí podporovat vznik bezdomovectví. Nelze akceptovat politická prohlášení ohledně motivace k přestěhování do levnějšího bydlení, protože se podpora nemá poskytovat ani pro levnější bydlení – občan by byl nedostatkem finančních prostředků vyštván ze společnosti za nečinnosti sociálního systému. Neexistuje žádný rozumný důvod k paušálnímu odepření doplatku na bydlení.
B. Připomínky k druhému problému - rozšíření okruhu vykonavatelů veřejné služby (bod 23 návrhu)
Zákon o veřejné službě vstoupil v platnost v roce 2009 a svou protiústavností vzbudil nevoli občanů i veřejného ochránce lidských práv. Zákon ukládá občanovi v hmotné nouzi povinnost zadarmo odpracovat měsíčně 20 hodin veřejné služby, aby získal nárok na částku nedosahující ani životního minima 3126 Kč. Pokud občan zmíněných 20 hodin neodpracuje, např. proto, že práce není a zákon neukládá povinnost obcím veřejnou službu nezaměstnanému poskytnout, dostává občan existenční minimum ve výši 2 020,- Kč. Institut veřejné služby sám o sobě představuje hrubé zneužití existenční tísně občanů v hmotné nouzi k jejich pracovnímu vykořisťování. Běžné pracovní aktivity jsou vykonávány osobami mimo pracovní poměr, bez práv zaměstnanců a povinností zaměstnavatele. V důsledku toho zanikají běžná pracovní místa. Z osobního šetření mezi postiženými občany jsou nám také známy případy stigmatizace vykonavatelů veřejné služby. Stát tak systematicky organizuje činnost, které se dopouštějí obchodníci s lidmi – práce není řádně odměňována a chybí i základní práva pracovníků.
Návrh zákona nejen že neruší veřejnou službu, ale naopak dochází k rozšíření okruhu vykonavatelů i na uchazeče o zaměstnání, kteří nejsou v hmotné nouzi. Dikce ustanovení je rozporná, protože předpokládá na jedné straně rozhodnutí krajské pobočky úřadu práce a na druhé straně smlouvu s vykonavatelem veřejné služby, avšak neslučitelnou povahu těchto postupů neřeší. Vzhledem k tomu, že vykonavatelům veřejné služby nenáleží odměna, nelze očekávat, že by uchazeči o zaměstnání mimo okruh osob v hmotné nouzi (jimž se nevýznamně zvyšují částky živobytí) podle tohoto ustanovení uzavírali smlouvy o výkonu veřejné služby a návrh v této podobě nedává smysl, ledaže by pobočky úřadů práce zneužívaly jiné svěřené pravomoci k nucení uchazečů o zaměstnání k výkonu veřejné služby.
Požadujeme vypustit z návrhu ustanovení o rozšíření okruhu osob vykonávajících veřejnou službu a v nejkratší možné době odstranit veřejnou službu z českého právního řádu, současné vztahy nahradit pracovními smlouvami podle zákoníku práce a oběti tzv. veřejné služby odškodnit dodatečným vyplacením odpovídající mzdy.
Všeobecné zhodnocení návrhu
Kromě jednotlivých bodů návrhu jsou podstatné také jeho celkové dopady plynoucí ze společného působení navrhovaných změn na občany, a to i v souvislosti se změnami dalších zákonů, v současnosti platnou právní úpravou a krizovou situací ve společnosti. Při tomto celkovém zhodnocení je patrné, že návrh mění povahu sociálního systému a tím také charakter společenských vztahů rozhodujících o životních poměrech značné části občanů. Po změnách obsažených v návrhu by byli sociálně potřební občané připraveni o veškerý majetek včetně majetku nezletilých dětí, byli by zneužíváni jako neplacená pracovní síla živená dávkami pod úrovní potřebnou k důstojné existenci a po několika letech také připraveni o bydlení. Provedení tak rozsáhlých změn v sociálním systému by v civilizované společnosti měla předcházet principiální odborná i veřejná diskuse, ale tyto návrhy jsou bez diskuse pokoutně umístěny do zdánlivě technické normy. V tomto postupu navrhovatele spatřujeme snahu o prosazení záměrů, které by při odborném zhodnocení a veřejné diskusi neobstály. Drakonický charakter řady ustanovení vede k podezření, že ze strany navrhovatelů jsou ve hře také nedeklarované motivy. Nelze v žádném případě akceptovat tvrzení z části RIA důvodové zprávy, že na národnostní menšiny nebude mít návrh žádný dopad. Naopak, na romskou menšinu by měl návrh ostře asymetrický dopad ve srovnání a etnickou většinou. Řada vyjádření představitelů samospráv i významných politiků ze stran vládní koalice vede k podezření, že podstatným, ne-li vůbec dominujícím důvodem extrémně brutální povahy navrhovaných změn jsou rasistické motivy přenesené do sociální politiky.
Bez ohledu na subjektivní záměry navrhovatelů by změny měly za následek, že by vzrostlo mezietnické napětí, prohloubily se již existující sociální problémy, zvýšila úroveň meziskupinových konfliktů a nevyhnutelně se rozvinuly sociálně patologické jevy.
Je nutné také konstatovat nesoulad částí návrhu s ústavním pořádkem České republiky. Jedná se o časové omezení poskytování doplatku na bydlení a rozšíření veřejné služby na osoby, které nejsou v hmotné nouzi (a jimž tedy nepřísluší odměna ani její ekvivalent v žádné podobě).
Zákon o pomoci v hmotné nouzi totiž představuje (§1 zákona) naplnění ustanovení čl. 30 odst. 2 Listiny základních lidských práv a svobod. Pokud je tedy k zajištění těchto podmínek nezbytné poskytovat doplatek na bydlení, pak jeho odejmutí za jinak nezměněných podmínek znamená, že nejsou zajištěny. Listina přitom povinnost státu zajišťovat tyto podmínky neomezuje uplynutím časového období.
Kromě toho Listina stanovuje v čl. 28 právo na spravedlivou odměnu za práci. Pokud návrh předpokládá vznik situace, kdy stát nebude osobám vykonávajícím veřejnou službu platit odměnu za práci, jak by tomu bylo po účinnosti návrhu v současné podobě, dochází ke kolizi s uvedeným článkem Listiny.
Listina sice odkazuje v obou případech čl. 41 na prováděcí zákony, ale přitom musí být podle čl. 4 odst. 4 Listiny zachována podstata a smysl těchto práv. Při úplném odejmutí doplatku na bydlení pouhým uplynutím časového období, stejně jako při výkonu práce bez odměny nelze při žádné interpretaci považovat zmíněná ustanovení Listiny za splněná.
Návrh tedy kromě narušení společenských poměrů narušuje také ústavně garantovaná práva občanů.
Závěr
Z výše uvedených důvodů požadujeme návrh upravit tak, aby odpovídal deklarované povaze doprovodné normy ke sjednocení výplaty dávek, změny s jiným obsahem předložit v novelách příslušných zákonů po vypracování adekvátního zdůvodnění a kvalitní diskusi s účastí odborníků i zainteresované veřejnosti. Jako naléhavé se jeví pravidelné informování veřejnosti o počtu osob v hmotné nouzi a vývoji jejich situace, aby bylo možné zjistit cenu, kterou společnost platí za vládní politiku a racionálně posoudit, zda je tato politika vůbec v nějakém směru obhajitelná.
Současná podoba pomoci v hmotné nouzi nedosahuje minimálních ústavních standardů, jak si povšiml také Český helsinský výbor. Celý systém je nezbytné změnit, aby Česká republika vinou diletantské sociální politiky neztratila příslušnost mezi civilizované země. Nejvhodnější cestou k vytvoření dlouhodobě udržitelného systému pomoci v hmotné nouzi je vypracování zcela nové právní úpravy po odpovídající diskusi a vybudování nového systému institucí.
Akční spolek nezaměstnaných
Jana Richterová
Evropský institut pro veřejné otázky
Vilém Gutfreund